最高院行政庭負責人解讀“關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定”
（《人民法院報》4月10日專版）
最高法院行政庭負責人解讀“關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定”
強化非訴執行司法審查維護人民群眾合法權益
本報記者
最高人民法院近日發布《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（以下稱《規定》），記者就此采訪了最高人民法院行政審判庭負責人。
這位負責人介紹說，《中華人民共和國行政強制法》（以下稱《行政強制法》）、《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《條例》）頒布實施以來，有關市、縣級人民政府申請人民法院強制執行房屋征收補償決定（以下稱征收補償決定）問題成為社會關注焦點。人民法院的審判、執行工作面臨許多新情況、新問題，特別是辦理有關非訴行政執行案件的審查標準、強制執行方式、新舊規定銜接等問題需要盡快解決。為了貫徹落實法律、法規的精神和意圖，保障被征收人合法權益，確保國有土地上房屋征收與補償活動依法順利實施，有必要通過司法解釋明確具體原則、細化工作規范、增強可操作性，減少法律、法規適用中的爭議與分歧。因此，最高人民法院行政審判庭在認真總結各地經驗、深入調查研究、積極與有關國家機關協調溝通、廣泛聽取各方意見基礎上，起草了該司法解釋。
該負責人強調，房屋征收與補償事關社會穩定、人民安居樂業和經濟社會協調發展，本司法解釋受到黨中央、全國人大常委會和國務院的高度重視，有關部門多次向最高法院提出建議，一些法律、法規未明確的問題經過有關國家機關反復協商后形成了共識，《規定》回應了社會的普遍關切，是人民法院改革執行體制和工作機制的重要探索和實踐，對解決現實工作難題，創新和加強社會管理，促進法律、法規的正確施行，必將發揮積極和深遠的影響。
另據悉，對于貫徹執行《規定》的具體要求和實踐中需要注意的問題，最高法院近期以通知的形式予以明確。
一、關于案件的管轄
問：在房屋征收補償非訴行政執行案件的管轄問題上，為什么司法解釋規定由房屋所在地的基層人民法院管轄，高級人民法院可根據本地實際情況決定管轄法院？
答：我們對此的基本考慮是既要體現原則性，又要兼具靈活性。從目前法律和司法解釋有關級別管轄的規定看，對于行政訴訟案件，《行政訴訟法》明確了以國務院各部門、省級政府為被告的一審案件由中級法院管轄，《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》明確了以縣級以上政府為被告的一審案件（不動產物權登記案件可除外）由中級法院管轄；而對于非訴行政執行案件，法律沒有規定級別管轄，《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下稱《若干解釋》）規定的管轄法院是“不動產所在地的基層人民法院”。
司法解釋起草過程中針對管轄問題有兩種不同觀點：一種觀點認為，基層法院不宜直接審查市、縣級政府作出的決定。按照《條例》規定，市、縣級政府既是征收補償決定作出機關，也是非訴強制執行申請機關，案件在當地往往重大敏感，如果由基層法院直接受理審查，客觀上可能存在一定困難，既然以縣級以上政府為被告的訴訟案件由中院管轄，將非訴行政執行案件初始審查權置于中院亦有利于案件的公正處理。另一種觀點認為，處理行政糾紛應堅持盡力使矛盾解決在基層的原則，基于非訴行政執行案件特殊性，基層法院最了解本地情況，上級法院應當以復議審查、監督指導為主。如果一律由中院初始審查，其了解把握情況的全面性、協調溝通的便捷性和自身案件承受能力有限，也會大大增加上級法院的負擔，不利于矛盾在本地有效化解。
經反復討論，認為后一種觀點更可取?；诟鞯匦姓徟兴痉ōh境存在較大差異，前一種觀點所顧及的問題，實踐證明并非通過提級管轄這一權宜之計就可以從根本上加以克服。從總體上看，根據現行法律、法規和司法解釋的規定，法院受理訴訟案件或者非訴行政執行案件，是以“不動產所在地的基層法院”管轄為原則。同時，上級法院可以根據案件的具體情況，決定案件的管轄法院。因此，《規定》在確立了以基層法院管轄為原則的同時，也賦予高級法院在管轄問題上的決定權，可根據本地情況靈活處理，既可以就本地相關案件管轄作出統一規定，也可以就個案管轄作出具體處理。這樣規定也符合我國地域廣大、各地情況差異較大的特點。
二、關于受理條件與程序
問：司法解釋對市、縣級政府申請強制執行提出哪些具體要求，對法院受理相關案件的程序如何規定，主要出于何種考慮？
答：《規定》對申請機關提出申請應當提交的材料作了詳細列舉式規定。即市、縣級人民政府除須向法院提交《條例》第二十八條規定的強制執行申請書及附具材料（包括補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料）外，還應當提交征收補償決定及相關證據和所依據的規范性文件，征收補償決定送達憑證、催告情況及房屋被征收人、直接利害關系人的意見，社會穩定風險評估材料，申請強制執行的房屋狀況，被執行人的姓名或者名稱、住址及與強制執行相關的財產狀況等具體情況，以及法律、行政法規規定應當提交的其他材料。這主要是考慮，通過在申請要件上提出明確具體要求，有利于監督和促進行政機關改進和完善征收補償程序，同時，以列舉的方式作出規定指向明確，有利于增強實踐操作性。《規定》所指的“房屋征收補償決定”與《條例》規定的“補償決定”是同一概念。上述“征收補償決定及作出的證據”包括了補償決定、征收決定、評估報告、項目批準文件等相關材料；“社會穩定風險評估材料”在《條例》第十二條和《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》中都有明確要求，申請機關應當認真對待，避免草率敷衍行事。
在受理程序方面，《規定》明確了法院認為強制執行的申請符合形式要件且材料齊全的，應當在接到申請后五日內立案受理，并通知申請機關；不符合形式要件或者材料不全的應當限期補正，并在最終補正的材料提供后五日內立案受理；不符合形式要件或者逾期無正當理由不補正材料的，裁定不予受理。申請機關對不予受理的裁定有異議的，可以在法定期限內向上一級法院申請復議，由上一級法院作出裁定。
需要說明的是，第一，判斷申請是否符合“形式要件且材料齊全”，除了依據《規定》本身相關要求（如對申請書的形式要求和申請材料完整性要求）外，還要依據《若干解釋》第八十六條等具體規定。第二，是否“限期補正”申請材料由法院根據審查情況酌定。之所以適用不予受理裁定而不采用“將材料退回申請機關”的處理方式，主要是考慮法院在受理階段以形式審查為主，立案之后還要進一步作出實質審查；《行政強制法》和《若干解釋》都對不予受理裁定作出明確規定；“限期補正”使法院具有一定的程序控制余地，能夠起到有效監督申請機關的作用，故不宜以“退回”作為處理方式。第三，在復議裁定方式上，《行政強制法》第五十六條表述為上級法院“作出是否受理的裁定”，《規定》原則性表述為“作出裁定”。主要考慮是上級法院需要有選擇裁定方式的自主性，如裁定“維持”或“撤銷”原裁定，要求下級法院“重新審查作出裁定”等，比單一裁定是否受理，更具操作的科學性、合理性。
三、關于審查標準與程序
問：司法解釋對法院準確把握相關案件的審查標準提出哪些具體要求，對法院審查相關案件的程序如何規定，主要出于何種考慮？
答：在審查標準方面，《規定》堅持以人為本的正確導向，堅持程序合法性與正當性審查標準，詳細列舉了裁定不準予執行的七種情形。特別是“明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障”、“明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益”以及“嚴重違反法定程序或者正當程序”等規定，具有鮮明的針對性、創新性。這種列舉的總體考慮是：征收補償問題復雜多樣，目前法律、法規和司法解釋規定的審查標準往往比較原則、籠統、分散，有必要綜合匯總并結合新情況、新問題及行政法研究成果，使之具體化并一目了然，在嚴格審查標準的同時給予法官必要的裁量權，堅決防止濫用強制手段和“形式合法、實質不合法”現象的發生。具體到“正當程序”的規定而言，引入正當性標準是對現有法律規定的進一步豐富和完善。雖然《行政訴訟法》第八條規定人民法院對行政行為是否合法進行審查，即遵循合法性審查標準，但是正當性問題在一定條件下也會涉及是否合法問題?！缎姓V訟法》第五十四條所列舉的可撤銷行政行為中，對“濫用職權”、“顯失公正”的判斷標準與一般合法性標準有所不同，引入正當性標準應當是法律的應有之意。同時，從形勢發展和有關要求看，國務院《全面推進依法行政實施綱要》中也明確規定了“程序正當”原則，體現了我國在加強政府法治建設方面的新發展和新進步。人民法院在審查征收補償決定時，既要看是否合法也要看是否正當，完全符合推進依法行政的需要。此外，從國際范圍看，“正當程序”已成為普遍公認的行政法和憲法原則，亦有必要借鑒。
在審查程序方面，《規定》明確了人民法院審查時可以根據需要調取相關證據、詢問當事人、組織聽證或者進行現場調查；經審查，法院就征收補償決定依法作出是否準予執行的裁定，不準予執行的裁定應在規定期限內送達申請機關，準予執行的裁定應在規定期限內送達申請機關和被執行人；法院裁定準予執行的，可以根據實際情況建議申請機關依法采取必要措施，保障征收與補償活動順利實施；申請機關對不準予執行裁定有異議的，可以在法定期限內向上一級法院申請復議并由其作出裁定。
需要說明的是，第一，法院可以根據需要調取證據、詢問當事人、組織聽證、現場調查等，主要源于現行法律、司法解釋賦予法院的相應職權。由于相關案件牽動各方面利益較大，法院的審查必須嚴謹細致、慎之又慎，視情況采取多種方式，切實履行好司法審查職能。第二，裁定表述形式為是否“準予執行”，而非《行政強制法》表述的“是否執行”，主要是考慮到申請強制執行的對象和依據是行政法律文書，這種表述更精準科學，且多部司法解釋一直沿用“準予執行”的提法，需保持穩定性、一致性，與《行政強制法》亦不存在矛盾。第三，提出司法建議的情形，主要是在作出準予執行裁定同時，法院可以根據案件的實際情況，就審查中可預見的與強制執行相關需要注意的問題，書面建議申請機關依法采取必要措施消除隱患或者落實必要的應對預案，也可以針對政府組織實施行為提出相關建議。第四，在復議裁定方式上，《行政強制法》第五十八條表述為上級法院“作出是否執行的裁定”，《規定》原則性表述為“作出裁定”。主要理由與前述有關不予受理復議裁定相同。
四、關于辦案期限
問：司法解釋對法院辦理相關案件的期限是如何規定的，是否可以申請延長審查期限，主要出于何種考慮？
答：關于辦案期限問題，可就四個關鍵節點分別作出說明：
一是提出申請的期限?！兑幎ā访鞔_了申請機關應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出，逾期申請的，除有正當理由外，法院不予受理。需特別指出的，《若干解釋》第八十八條規定為行政機關“自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180天內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”，而《行政強制法》第五十三條規定為行政機關“自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行”，針對上述“180日”與“三個月”的區別，《規定》依照《行政強制法》規定為三個月，同時保留了《若干解釋》有關逾期申請的相關規定，以使法院有一定的裁量空間。至于何種情況屬于“正當理由”，可依據《行政訴訟法》第四十條相關規定作出認定。
二是法院受理的期限?！兑幎ā访鞔_了在法院應當在接到申請后五日內立案受理，不符合形式要件或材料不全的應當限期補正，并在最終補正的材料提供后五日內立案受理。上述五日的規定與《行政強制法》第五十六條規定保持一致，同時，根據《行政訴訟法》第三十四條和《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第九條的規定精神，規定了對材料不全的應當限期補正的情形。“限期補正”的時限實踐當中是由法院根據實際情況確定的，關于法院認為補正的材料合格、應在最終補正的材料提交后五日內立案受理的規定，使得行政機關有機會作出補正，也有利于法院避免草率作出不予受理的裁定。
三是法院審查的期限。《規定》依照《行政強制法》第五十八條規定，將相關案件審查期限統一規定為立案之日起三十日，主要考慮此類案件具有復雜性、敏感性，法官需要有相對充裕的審查時間，以做到審慎穩妥、判斷準確，防止因草率作出是否準予執行的裁定而損害被征收人合法權益亦或實現公共利益，也可以防止公眾產生審查程序流于形式的誤解。同時，規定了有特殊情況需要延長審查期限的，由高級人民法院批準。主要考慮是雖然《行政強制法》未規定延長審限情況，但針對個案特殊情況延長審查期限實踐中確屬必要，《行政訴訟法》亦有相應規定，便于法院審慎辦案、切實保障人民群眾合法權益。至于何為“特殊情況”，法院要有相應的判斷權，如“案情疑難復雜”、“請求待決”、“征求有關部門意見”、“需要調查取證”等是目前常見的申請延長審限理由，無需在司法解釋中體現。就申請延長審限的操作程序而言，基層法院應參照《若干解釋》第八十二條規定的程序，直接報請高級法院批準，同時報中級法院備案。
四是復議的期限。《規定》明確了申請機關對不予受理裁定或不準予執行裁定向上一級法院申請復議，都是“自收到裁定之日起十五日內”提出；上一級法院都是“自收到復議申請之日起十五日內作出裁定”。這樣規定與《行政強制法》保持一致。在起草《規定》過程中，許多法院反映十五日的復議審查期限對上一級法院過于短促。我們考慮，既然二審訴訟案件中存在著二審法院延長審限的制度，不應排除上一級法院在特殊情況下對非訴行政執行案件的復議審查也可延長審查期限。
五、關于強制執行方式
問：為什么在強制執行方式上，司法解釋規定了法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行？
答：這主要是基于探索以“裁執分離”為主導的強制執行方式的需要。所謂“裁執分離”，是指作出裁決的機關（機構）與執行裁決的機關（機構）應當分離，即不能由同一機關（機構）既行使裁決權又行使執行權，從而體現權力的監督與制約，防止權力的濫用侵害相對人合法權益。體現在房屋征收補償決定的強制執行方面，“裁執分離”主要體現為兩種情形：一是根據《條例》規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。也就是說，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府不能自行決定強制執行，而必須依法向人民法院提出申請，由人民法院審查后作出是否準予執行的裁定。這一規定的意義在于：征收補償決定的合法性、正當性需要受到司法機關的監督，經人民法院審查確認合法有效的，才能進入執行程序。二是就人民法院內設機構而言，行政機關申請法院強制執行其作出的具體行政行為的，由行政審判庭進行審查并作出裁定，需要由人民法院強制執行的，由人民法院的執行機構組織實施。
《規定》明確了人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施。也是從現實可行性出發，經有關國家機關反復協商后形成的共識，符合“裁執分離”的司法改革基本方向。同時，在個別例外情形下，人民法院認為自身有足夠能力實施時，也可以依照《規定》由人民法院執行。應當說明的是，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施的規定，與《條例》關于申請人民法院強制執行的規定并不矛盾，前者的意義在于實現“裁執分離”接受司法監督，后者的意義在于經司法審查確認并明確具體實施方式。最高法院已于近日下發專門通知，要求人民法院不得與地方政府搞聯合執行、委托執行；對被執行人及利害關系人認為強制執行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟，應當依法受理。這種模式和相關要求，既有利于人民法院履行監督支持行政機關依法行政、保障被征收人合法權益的職責，也有利于征收補償活動的順利進行，更好地實現維護公共利益與保護公民權益的統一。
六、關于新舊規定的銜接
問：司法解釋對于《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目涉及的強制執行是如何規定的，主要出于何種考慮？
答：《規定》明確對行政機關依據《條例》施行前的規定作出的房屋拆遷裁決，人民法院裁定準予執行的，參照《規定》第九條有關強制執行方式的規定精神辦理。按照《條例》第三十五條規定，《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。我們認為，從進一步強化對拆遷管理行為的監督、維護被拆遷人合法權益角度考慮，對于《條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，房屋拆遷管理部門就相關裁決向法院提出強制執行申請，人民法院應當依法受理、審查并作出裁定。
據初步了解，實踐中各地還有大量已發放許可證的項目存在強制執行問題，這也是近一段時間以來人民法院需解決的主要問題之一。最高法院在相關通知中，已要求各級人民法院審慎處理好新舊規定之間的銜接問題，包括要嚴格立案、審查，對是否準予執行審慎作出裁定。同時要依照相關法律、法規及司法解釋的規定，認真執行《最高人民法院關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》的具體要求，凡存在補償安置不到位或其他不宜強制執行情形的，不得裁定準予執行；對于裁定準予執行的，要按照《規定》第九條確定的“一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行”的方式妥善處理，以促進房屋拆遷活動依法穩妥有序進行。需強調的是，《條例》施行后起訴到法院的相關案件和申請法院強制執行的案件可能會大量增加，不少地方法院面臨審查、執行力量不足等現實困難，需要有關方面給予關注并及時妥善解決。
七、關于《規定》的突出特點
問：請您總體介紹一下司法解釋有哪些突出特點？
答：概括而言，《規定》的主要特點有三：一是充分考慮對被征收人合法權益的多重保護。根據《行政訴訟法》和《條例》等法律法規的規定，人民法院在辦理房屋征收與補償相關案件中，可以通過四個方面進一步豐富和完善對被征收人合法權益的司法救濟和保護手段。首先，當事人對房屋征收決定不服的，可以依法提起訴訟。其次，當事人對補償決定不服或者補償協議達成后反悔的，也可以依法提起訴訟。第三，當事人既不起訴又不履行征收補償決定，有關政府申請人民法院強制執行的，人民法院對征收補償決定的合法性、正當性進行審查并作出準予或者不準予執行的裁定。第四，行政機關在執行過程中如果存在違法或者不當情形，被執行人及利害關系人還可以提起行政訴訟或者行政賠償訴訟。這些機制的設置與執行，對于切實保護被征收人合法權益、防止行政權力濫用都具有重要的作用。二是明確了“裁執分離”為主導的強制執行方式。前面對此已作了介紹。三是吸收最新立法成果和域外有益經驗。《規定》的主旨與《行政強制法》、《條例》的立法精神一脈相承，共同構成房屋征收補償領域有中國特色的非訴行政執行制度。如《規定》將《條例》有關社會穩定風險評估的規定作為向人民法院申請強制執行的必備要件；將違反《條例》中的“公平補償”原則、《行政強制法》中的“行政目的”以及國務院《全面推進依法行政實施綱要》中的“程序正當”原則，規定為人民法院裁定不準予執行的重要依據，進一步明確了審查要件和標準，便于加強監督，有利于征收補償工作穩妥進行?！兑幎ā愤€立足國情、博采眾長，在強制執行方式上借鑒吸收了許多國家所采取的由法院審查、由行政機關具體實施的做法和經驗。
