“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第六批）

　　行政檢察監督優化營商環境典型案例

　　“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例(第六批)

　　案例一：江蘇省某木業公司環境違法行政非訴執行檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　企業惡意注銷　行政非訴執行　溯源治理

　　【基本案情】

　　2019年12月6日，江蘇省蘇州市生態環境局依法對其轄區內的某木業有限公司(以下簡稱木業公司)的環境違法行為作出行政處罰決定：罰款258800元，責令二個月內通過“三同時”驗收，限于接到行政處罰決定之日起十五日內繳納罰款，逾期繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。因木業公司未履行行政處罰決定，且在法定期限內既未申請行政復議，又未提起行政訴訟，蘇州市生態環境局向某市法院申請強制執行。次日，某市法院裁定準予強制執行蘇州市生態環境局作出的行政處罰決定。2021年1月8日，某市法院依法對該案立案執行，執行標的為517600元。后該院查明木業公司已于2020年12月1日核準注銷，某市法院遂裁定駁回蘇州市生態環境局的執行申請。

　　【檢察機關履職情況】

　　某市檢察院在辦案中發現木業公司可能被“惡意注銷”，致使蘇州市生態環境局的行政處罰決定執行申請被法院駁回，遂依職權啟動監督程序。

　　經調查核實，查明木業公司在向江蘇省某保稅區市場監督管理局申請注銷時，提供的清算報告中寫明公司無其他債權債務和未了結事項。該公司關于清算報告的股東會決議載明，股東簽字確認公司清算如有遺留問題，由股東承擔全部責任。2021年5月26日，某市檢察院向市法院發出檢察建議，指出：木業公司被注銷時，公司股東隱瞞被行政處罰、存在債務的事實，通過提供公司無債務的虛假清算報告，辦理惡意注銷登記，根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國公司法>若干問題的規定(二)》第十九條及《最高人民法院對<關于非訴執行案件中作為被執行人的法人終止，人民法院是否可以直接裁定變更被執行人的請示>的答復》(以下簡稱《答復》)的相關規定，木業公司雖被注銷，但其存續期間受到的行政處罰仍應執行。木業公司股東承諾對公司遺留問題承擔全部責任，應履行相應賠償義務，法院應當通知蘇州市生態環境局變更被執行人，而非裁定駁回執行申請。據此，某市檢察院建議某市法院撤銷原裁定，通知申請機關變更木業公司股東為被執行人，推動行政處罰落實到位。2021年8月24日，某市法院回函采納檢察建議，并向申請機關釋明，可以依法申請變更被執行人。后蘇州市生態環境局向某市法院申請變更木業公司股東為被執行人，法院已對公司兩名股東采取強制執行措施。

　　某市檢察院通過走訪研判、數據碰撞，發現惡意注銷企業逃避行政處罰的情況并非個例，遂根據調研情況撰寫《問題企業“注銷換殼”逃避處罰多發 基層“放管服”改革需完善制度措施》報地方黨委政府，推動全市建立企業注銷信息共享機制和數據平臺，通過這個平臺，已糾正12個導致行政處罰決定無法執行的注銷行為。2022年2月，某市檢察院邀請某市法院、行政審批局、市場監督管理局、司法局、生態環境局等部門召開圓桌會議，就防止惡意注銷企業逃避行政處罰問題進一步達成共識，會簽了工作意見，建立常態化工作機制，實現行政處罰信息與公司注銷登記信息數據互聯互通，有效促進源頭治理。

　　【典型意義】

　　根據申請進行市場主體注冊、注銷登記是行政機關履行市場監管職責的重要方式。為持續深化“放管服”改革，激發市場活力，優化營商環境，國務院制定了《中華人民共和國市場主體登記管理條例》，市場監管總局等部門修訂了《企業注銷指引》，這標志著我國市場主體準入退出制度更加完善，公司注冊、注銷登記更加便捷。借助新的制度，市場主體進出的制度成本明顯降低，同時也為少數公司惡意“注銷換殼”、逃避行政處罰責任提供了可乘之機。公司股東隱瞞被行政處罰、存在債務的事實，通過提供公司無債務的虛假清算報告，惡意申請注銷登記，使得被執行人失去主體地位的，行政機關依法作出的行政處罰決定仍應執行。人民法院裁定駁回行政機關執行申請的，檢察機關應當依法履行行政非訴執行監督職能，建議行政機關申請變更公司股東為被執行人，或者向人民法院制發檢察建議提出糾正意見，保障行政處罰的有效性和及時性?！吨腥A人民共和國公司法》第三條規定，“公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任?！钡诙畻l規定，“公司股東應當遵守法律、行政法規和公司章程，依法行使股東權利，不得濫用股東權利損害公司或者其他股東的利益；不得濫用公司法人獨立地位和股東有限責任損害公司債權人的利益。公司股東濫用股東權利給公司或者其他股東造成損失的，應當依法承擔賠償責任。公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任?！鄙鲜鲆幎梢宰鳛閻阂馍暾堊N公司、逃避行政處罰義務的股東承擔責任的法律依據。同時，檢察機關在辦案中發現行政執法機關與市場主體登記機關之間存在信息壁壘，提出防止惡意注銷公司的源頭治理對策建議，推動相關職能部門建立信息共享平臺，打破信息壁壘，破解行政機關市場監管難題，推動優化營商環境。

　　案例二：浙江省某市人民檢察院督促市場監督管理局依法履職檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　刷單炒信　能動履職　類案監督

　　【基本案情】

　　2021年1月至5月，浙江省某市某電商公司在網購平臺經營網店過程中，聯系專門從事刷單的中介人員統一安排“刷手”假扮買家、墊付本金、賺取傭金、收空包快遞、編造用戶評價等方式進行“刷單炒信”，以此提升產品銷售額、用戶好評度和店鋪信譽。“刷單炒信”行為欺騙、誤導不知情消費者作出不實選擇，損害同業經營者公平競爭權。

　　【檢察機關履職情況】

　　浙江省某市人民檢察院刑事檢察部門在辦理徐某某職務侵占案時發現，某電商公司及個人涉嫌“刷單炒信”，某市市場監督管理局未對案件涉嫌“刷單炒信”的電商公司及個人進行行政處罰，遂將某市市場監督管理局履行監管職責不到位的案件線索移送行政檢察部門立案審查。

　　該院行政檢察部門經調查核實查明，徐某某系電商公司運營主管，負責對接刷手對電器網店、空調網店進行“刷單炒信”。在該院審查起訴的另外2件非法經營案中亦有相關公司和個人涉嫌“刷單炒信”的情況。以上3起刑事案件共涉及10余個公司和個人“刷單炒信”。

　　2022年1月28日，浙江省某市檢察院針對轄區內“刷單炒信”行為高發、多發、頻發的突出問題，向該市市場監督管理局提出檢察建議，建議其根據《中華人民共和國電子商務法》第十七條、《中華人民共和國反不正當競爭法》第八條的規定，對實施“刷單炒信”行為的公司和個人依法作出行政處罰，并進行專項治理，規范電子商務領域市場交易秩序，維護廣大消費者、其他網店經營者合法權益。

　　為推動檢察建議落實，市檢察院在該市跨境電商產業園內召開座談會，邀請人大代表、政協委員、人民監督員、法學專家、電商企業家等各界人士出席會議并發表意見。與會者一致認為，有必要加強檢察機關與行政機關協作配合，合力營造誠實守信、公平競爭的市場環境。會后，該市檢察院與市場監督管理局簽署《深化行政執法和行政檢察協作備忘錄》，雙方就加強行政監管與行政檢察相互銜接達成共識，暢通日常交流，建立信息共享反饋機制。某市市場監督管理局采納檢察建議：一是對有關線索進行梳理并開展調查核實，對6家電商公司及相關個人立案查處。對另外6件違法線索分別抄告有管轄權的市場監督管理部門。二是部署開展“凈化網絡交易環境，打擊‘刷單炒信’違法行為”專項監管活動。

　　【典型意義】

　　誠實信用是我國社會主義核心價值觀的重要內容，也是一項基本的法律原則。企業經過誠實守法經營積累信用和口碑，是消費者在電商平臺上作出理性選擇的前提。刷單炒信不僅欺騙消費者，而且動搖了網絡市場的信用基礎。網絡空間不是“法外之地”?！吨腥A人民共和國電子商務法》第十七條規定：“電子商務經營者應當全面、真實、準確、及時地披露商品或者服務信息，保障消費者的知情權和選擇權。電子商務經營者不得以虛構交易、編造用戶評價等方式進行虛假或者引人誤解的商業宣傳，欺騙、誤導消費者?！薄吨腥A人民共和國反不正當競爭法》第八條規定：“經營者不得對其商品的性能、功能、質量、銷售狀況、用戶評價、曾獲榮譽等作虛假或者引人誤解的商業宣傳，欺騙、誤導消費者。”“經營者不得通過組織虛假交易等方式，幫助其他經營者進行虛假或者引人誤解的商業宣傳。”據此，刷單炒信屬于違法行為。檢察機關在履行職責中發現刷單炒信違法行為線索，以召開座談會、同市場監管職能部門簽署備忘錄等方式，實現了行政檢察與行政市場監管職能有效銜接，推動治理刷單炒信行為，助力網絡經濟有序發展，保護消費者公平交易權、知情權、選擇權，優化公平競爭的營商環境。

　　案例三：福建省某市某區人民檢察院促進郵政管理部門快遞寄送行業安全監管檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　快遞寄送　監管漏洞　社會治理　檢察建議

　　【基本案情】

　　2019年8月至9月，俞某伙同Q速遞某分公司所屬的某市某區某路77號快遞收發點經營者陳某、俞某飛等利用Q速遞某分公司在包裹查驗上的漏洞，將未經查驗的假煙包裹混入已通過X光機查驗的包裹堆中，使工作人員誤認為假煙包裹已通過X光機查驗，并發往全國各地。

　　2019年9月至12月，林某華、翁某琴在未取得煙草專賣零售許可證的情況下，購入煙絲及假冒的“萬寶路”牌卷煙后郵寄出國販賣。D速遞公司員工鄭某明知林某華、翁某琴違法從事煙絲、卷煙售賣活動，仍為其提供郵寄服務。

　　【檢察機關履職情況】

　　2020年11月26日，某市某區檢察院在辦理上述銷售偽劣產品及非法經營刑事案件時，經調查核實，發現物流快遞行業存在從業人員未及時認真驗視寄遞物品、未對屬于限制寄遞的煙草制品依法處理等問題，給不法分子利用快遞實施犯罪行為提供了可乘之機，郵政管理部門應當加強監管。某區檢察院依據《人民檢察院檢察建議工作規定》及郵政相關法律法規，向某市郵政管理局制發檢察建議，建議其對案件中涉及的違法違規問題及時處理，依法履職；建立物流寄遞行業長效監管機制，對轄區內快遞企業加強監管。

　　某市郵政管理局對檢察建議高度重視，對涉案的Q速遞某分公司違反郵寄禁限規定收寄快件的行為作出停業整頓30日的行政處罰；對Q速遞某分公司快件過機安檢執行不嚴、未安排工作人員檢查快件等問題作出罰款人民幣26000元的行政處罰；對D速遞公司相關問題展開全面核查，涉案員工鄭某被開除；對D速遞公司進行約談，督促其自查自糾、加強管理，加強對收寄物品審查，完善寄遞安全管理。

　　【典型意義】

　　“小包裹”事關社會和群眾的“大安全”。近年來，郵政快遞行業蓬勃發展給群眾生活帶來便利，也為不法分子利用快遞物流實施違法犯罪活動打開“方便之門”。檢察機關貫徹落實“七號檢察建議”，發揮檢察一體化優勢，將案件中發現的寄遞安全監管薄弱環節梳理總結為行業治理建議，督促郵政部門發揮監管職責，推動完善寄遞行業收、寄、發全流程安全監管，切斷違禁品流通渠道，消除安全隱患，有效糾治影響寄遞市場秩序的違法違規行為，營造公平有序的競爭環境。實現行業源頭治理，形成長效管理機制，提升檢察監督的政治效果、社會效果和法律效果。

　　案例四：湖北省某市某醫院環境違法行政非訴執行檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　環境處罰標準　規范性文件審查　行政非訴執行監督

　　【基本案情】

　　湖北省某市某牛皮癬中醫?？漆t院(以下簡稱“某醫院”)，系趙某出資的個人獨資企業，登記床位20張。2014年3月，某醫院根據《湖北省人民政府關于大力推動民營企業經濟跨越式發展的意見》，申請變更為某市某牛皮癬中醫?？漆t院有限公司(以下簡稱“某公司”)。2014年5月6日，某公司取得營業執照。2018年7月16日，某醫院注銷。

　　2018年1月，某醫院進行環保設施升級改造，并申請網上備案。湖北省某市某區環境保護局(現為某市生態環境局某區分局)通過備案資料發現某醫院未報批環境影響評價文件，存在“未批先建”違法行為，對某醫院處以20萬元罰款。某公司不服該行政處罰決定，申請行政復議未獲支持，提起行政訴訟被駁回起訴。某區環保局向某區人民法院申請強制執行，并以處罰決定書作出后某醫院注銷為由，申請變更被執行人為股東暨投資人趙某。某區人民法院裁定準予執行。趙某個人銀行賬戶被凍結40余萬元。趙某向法院提出執行申訴，法院未予回復，亦未繼續執行。

　　【檢察機關履職情況】

　　趙某對行政處罰決定和執行裁定均不服，向市委政法委等單位信訪，信訪件轉至某市某區人民檢察院。2019年11月27日某區人民檢察院受理該案。

　　該院經調查核實查明：趙某掌握的牛皮癬中醫診療法為湖北省非物質文化遺產代表性項目，醫院的經營活動對環境基本沒有損害。某市生態環境局行政處罰調查中發現存在某醫院和某公司兩個主體，以某醫院為相對人作出行政處罰決定。此外，2018年修正的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(以下簡稱《環評分類管理名錄》)規定，醫院等衛生類建設項目應當編制環評“報告表”申請審批的范圍為“其他(20張床位以下的除外)”，應當填寫環評“登記表”進行備案的范圍為“20張床位以下”。作為本案行政處罰依據的《環評分類管理名錄》中的“20張床位以下”是否包括本數是認定某醫院是否違法的關鍵問題。針對本案問題，某區人民檢察院向某市生態環境局發送《協助調查通知書》，要求其明確“20張床位以下的”中的“以下”是否包括本數，規范執法標準；向市區兩級市場監督管理局制發社會治理檢察建議，督促完善兩級部門信息銜接，對轉型升級為有限責任公司的企業和個體工商戶是否依法辦理注銷登記情況進行清查，杜絕“一個企業兩個執照”的現象；對市生態環境局執法調查不全面等問題提出改進建議。

　　經某市生態環境局向上層報請示，2020年9月24日，國家生態環境部辦公廳作出《關于<建設項目環境影響評價分類管理名錄>有關條款使用問題的復函》，明確“20張床位以下的”“以下”包括本數。據此，某醫院20張床位，不需要報批環境影響評價報告文件。某市生態環境局主動撤銷《行政處罰決定書》，并對照檢察建議進行逐一整改。某區人民法院終結本案執行程序，撤銷《行政裁定書》，解除對趙某個人銀行賬戶的凍結。市、區市場監督管理部門接受建議，開展市場主體轉型升級清查工作，對5家市場主體轉型升級后同時持有的兩個營業執照，依法注銷原有執照。趙某表示不再信訪。

　　2021年1月，國家生態環境部進一步統一規范適用標準，對《環評分類管理名錄》中第108項關于醫療機構環評“登記表”類“住院床位20張以下的”增加了“(不含20張住院床位的)”的標注說明。

　　【典型意義】

　　檢察機關服務民營企業健康發展，將企業“活下來”“留得住”“經營好”作為辦理涉企案件的一個重要目標，依法保護民營企業合法權益。作為中醫?？漆t院的個人獨資企業，轉型升級為有限責任公司，按照現代企業制度完善治理結構，行政機關和司法機關應當予以鼓勵和保護，行政許可登記相關制度應當為此做好保障。生態環境部公布的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》確定了不同行業的建設項目是否納入環評，以及具體的環評分類，包括哪些項目應當審批、哪些只需要在線備案，是行政機關實施行政許可、登記等執法活動的重要依據。行政執法機關應當依照名錄確定的標準規范環評分類，促進中小微企業綠色發展。檢察機關在履行職責中發現生態環境執法行為因名錄規定可以有不同理解的，通過制發檢察建議，督促生態環境執法機關逐級請示發文機關明晰執法標準，助力生態環境領域貫徹落實“放管服”改革，優化營商環境。發文機關對此作出有利于相對人的解釋，此后又明確了統一的適用標準，實踐中辦理同類案件應當以新的行政解釋為參照。

　　案例五：浙江省某市人民檢察院督促某市工程建設行政主管部門依法履職檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　建設工程轉包　違法分包　類案監督

　　【基本案情】

　　2018年3月，某企業管理有限公司(以下簡稱某公司)與李某安簽訂《木工勞務合同》，約定某公司總承包施工的某項目土建勞務分包工程，以勞務清包形式承包給李某安。某公司系具有建筑工程勞務分包資質的企業，與李某安簽訂《木工勞務合同》時知曉其不具有勞務作業的法定資質。后雙方發生糾紛，訴至某區人民法院，該院作出民事判決，認為某公司將所承包工程違法分包給不具有建設工程勞務作業資質的自然人，雙方簽訂的《木工勞務合同》違反法律、行政法規的強制性規定，屬于無效合同。

　　李某安不服一審判決，提起上訴，二審法院同樣認為李某安以勞務清包的形式承包訴爭工程，因其不具有勞務作業法定資質，某公司與李某安簽訂的《木工勞務合同》依法認定無效，李某安不服二審判決，向某高級人民法院申請再審，該院裁定駁回李某安的再審申請。

　　【檢察機關監督情況】

　　2021年4月，李某安不服法院的再審裁定，向檢察機關申請監督。某市人民檢察院民事檢察部門在審查案件中發現，某公司違法分包行為未被追究行政責任，可能存在行政機關不依法履行監管職責的情形，遂將案件線索移送至行政檢察部門。行政檢察部門接到案件線索后，經初步調查，發現當地建設工程施工轉包、違法分包亂象時有發生，本案不是孤案，遂部署在全市范圍內開展專項監督活動。專項活動期間，初步查明全市范圍內，人民法院作出生效裁判的案件中，存在建設工程轉包、違法分包等違法行為的148件，行政檢察部門對這些案件涉及的相關事實及訴訟證據逐一核實。以涉案工程竣工驗收合格時間起算，148件案件中，132件案件相關違法行為已超過兩年的行政處罰追訴期，尚有16件未超過行政處罰追訴期。

　　某市檢察機關審查認為，建設單位將建設工程轉包、違法分包，不僅違反國家法律、法規禁止性規定，而且擾亂了正常的建筑市場秩序，容易引發重大安全事故。當地工程建設行政主管部門對本行政區域內發現的轉包、違法分包及掛靠等違法行為，應當依法給予行政處罰或者處理。在與相關行政機關充分溝通的基礎上，全市十個區縣(市)檢察機關分別向當地住建局制發類案監督檢察建議，要求對相關違法行為依法進行調查并作出相應處理。 同時，市人民檢察院牽頭與市中級人民法院、市發改委、住建局、交通運輸局、水利局、市政務服務辦公室會簽《關于建立司法與行政執法銜接聯動機制協同治理建設工程施工發包承包違法行為的意見》，從源頭上預防和有效遏制轉包、違法分包及掛靠等違法行為，維護建筑市場秩序和建筑工程主要參與方的合法權益，完善建筑市場信用體系，提升訴源治理效能，促進該市建筑企業高質量發展。目前，制發的檢察建議均得到行政機關采納。

　　【典型意義】

　　建筑質量事關人民群眾生命財產安全。因此，國家對建筑企業實行嚴格的資質管理制度。將建設工程轉包、分包給沒有相應資質的企業或者個人，是法律禁止的違法行為，因其具有隱蔽性，行政機關在日常監管中通常難以及時發現。違法轉包、分包在實際操作中也容易引發建設工程合同糾紛。民事行政檢察部門在辦理民事訴訟監督案件中發現建設工程轉包、違法分包行為未被追究行政責任的，將案件線索移送行政檢察部門，發揮各自的專業優勢，形成監督合力。檢察機關以個案為切入點，以數字賦能，調查了解當地建設行業存在的同類違法行為，制發檢察建議、會簽文件等方式，從源頭上預防和遏制違法轉包、分包行為，維護建筑市場秩序，切實保障建筑工程參與方的合法權益，推動完善建筑市場信用體系，為建筑行業生產安全、健康發展提供司法保障。