最高法發布《最高人民法院關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

    6月14日，最高法召開《最高人民法院關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）及配套典型案例發布會，《解釋》已于2022年4月25日由最高人民法院審判委員會第1869次會議通過，于今日正式發布。最高人民法院副院長楊臨萍、最高人民法院環資庭庭長劉竹梅出席發布會并回答記者提問，發布會由最高人民法院新聞發言人李廣宇主持。

    黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，開展了一系列根本性、開創性、長遠性的工作，美麗中國建設邁出重要步伐，推動我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。人民法院認真踐行習近平生態文明思想和習近平法治思想，充分發揮審判職能作用，不斷滿足人民群眾優美生態環境需要，努力把總書記的殷殷囑托轉化為司法護航美麗中國建設的生動實踐。

    森林作為與濕地、海洋并列的地球三大生態系統之一，在應對氣候變化、保護生物多樣性、水土保持、防風固沙等方面具有重要生態功能。森林、林木、林地以及依托其生存的野生動植物和微生物，是地球表面最重要的自然資源之一，也是維護國家生態安全的基本屏障。為加強對森林資源民事糾紛案件的審判指導，依法保護生態環境和當事人合法權益，最高人民法院制定《關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。以下為《解釋》的起草背景、指導思想和原則、主要內容。

    一、《解釋》的起草背景

    習近平總書記深刻指出，森林和草原對國家生態安全具有基礎性、戰略性作用，林草興則生態興。中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》明確，堅持節約資源和保護環境基本國策，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關系為核心，以解決生態環境領域突出問題為導向，保障國家生態安全，改善環境質量，提高資源利用效率。黨的十九屆六中全會要求，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，協同推進人民富裕、國家強盛、中國美麗，為建設人與自然和諧共生的現代化提供了根本遵循。

    近年來，我國生態文明領域立法進程不斷加快。《民法典》構建了綠色原則和綠色條款的規范體系，《農村土地承包法》明確了農村集體土地所有權、承包權、經營權三權分置的制度規則，《森林法》確立了生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則。隨著集體林權制度改革深化、自然資源資產產權制度改革推進，林地、林木交易日益增多，訴訟糾紛亦相應增加。除私益訴訟外，破壞森林資源引發的公益訴訟在生態環境保護案件中占相當比重。2019年以來，全國各級法院審結涉及森林資源的一審案件403989件，其中民事案件268180件。如何服務保障生態文明體制改革措施依法有序推進，充分發揮市場機制在森林資源利用中的重要作用，有效解決森林資源保護中修復方案不夠科學、損害賠償不夠全面等問題，成為各級人民法院面臨的重要課題。

    最高人民法院針對森林資源保護和利用的特點，積極回應環境資源審判實踐中對豐富完善相關法律適用規則和保護修復措施的關切，在認真總結各地法院實踐經驗的基礎上，經過反復調研論證和廣泛征求意見，就森林資源民事案件受理、林地林木交易、林地承包經營、林業碳匯等新類型擔保、公益林經營、森林生態環境損害修復和賠償等問題予以規范，制定出臺本《解釋》，指導人民法院樹立正確審判理念，統一裁判規則，依法妥善審理森林資源民事糾紛案件。

    二、《解釋》起草的指導思想和原則

    《解釋》起草過程中，我們堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，緊緊圍繞黨和國家工作大局，著力完善生態環境法律適用規則體系，依法推動森林資源的科學保護和合理利用。

    一是完整準確全面貫徹新發展理念，堅持保護和可持續利用森林資源。習近平總書記強調，要保持戰略定力，站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展。森林資源的開發利用不僅能帶來經濟效益，維護林區社會穩定，還具有巨大生態效益。司法審判應當找準統籌生態環境保護、經濟社會發展和保障民生的平衡點，服務保障經濟社會發展全面綠色轉型。《解釋》在第1條明確，人民法院應當依法推動森林資源保護和利用的生態效益、經濟效益、社會效益相統一。在不同效益發生沖突時，堅持生態效益優先。

    二是用最嚴格制度最嚴密法治保護森林生態環境，切實維護國家利益、社會公共利益和人民群眾環境權益。堅持人民至上，落實良好生態環境是最普惠民生福祉原則，依法保障人民群眾在健康、舒適、優美生態環境中生存發展的權利。堅持生態優先，推動將經濟發展、人類活動控制在生態環境和自然資源可承載限度范圍內。堅持系統觀念，積極適用預防性、恢復性司法措施，統籌山水林田湖草沙系統治理目標。堅持最嚴密法治，綜合運用環境公益訴訟、生態環境損害賠償等制度，加大對破壞森林資源違法行為的懲治追責力度。

    三是落實《民法典》綠色原則，促進資源節約與生態環境保護。森林資源作為一種公共產品，具有經濟價值和生態價值。權利人享有權利的同時，應當遵循《民法典》綠色原則和綠色條款，遵守《環境保護法》《森林法》等法律法規關于生態環境保護的規定。《森林法》以規范促進森林資源可持續利用和發展，維護森林生態安全，推動生態文明建設和現代林業發展為立法目的。司法審判應當充分考量森林資源的生態功能價值，避免簡單將其作為普通財產處理，切實維護環境正義和代際公平。

    四是尊重自然、尊重歷史、尊重習慣，推動森林資源科學合理利用。《森林法》在立法目的、基本原則等規定中，充分肯定了尊重自然理念。涉森林資源案件的處理，在專業事實認定、責任承擔方式、修復方案執行等方面，均應當遵循森林生長發育的自然規律。同時，我國山林權屬政策經歷了多次變革調整，司法審判應當尊重歷史、照顧現實，妥善解決相關權益糾紛。在不違背法律和公序良俗的前提下，應當尊重森林資源保護和利用方面的鄉規民約、地方習慣，合理適用習慣彌補成文法不足。

    三、《解釋》的主要內容

    《解釋》共23個條文，內容分為一般規定、林地承包經營、新類型案件、森林生態環境保護等四個部分法律適用問題。主要內容如下：

    一是強化市場規則統一，明確林地林木交易及糾紛受理規則。中共中央、國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，營造穩定公平透明可預期的營商環境。由于歷史原因，林業政策及實踐較為偏重行政管理，許多糾紛長期依賴行政調處，森林資源糾紛往往存在民事、行政法律關系相互交織的情形。《解釋》第2條規定，當事人因作為物權變動原因的民事行為，對林地林木的物權歸屬、內容產生爭議，依據《民法典》第234條規定行使物權確認請求權的，人民法院應當作為民事案件依法受理；同時明確，當事人因對行政機關作出的林地林木確權、登記行為產生爭議，提起民事訴訟的，人民法院要告知其依法通過行政復議、行政訴訟程序解決。《解釋》第3條規定，當事人以未辦理批準、登記、備案、審查、審核等手續為由，主張林業經營合同無效的，人民法院不予支持；因此未能取得相關權利的當事人通過合同責任方式進行救濟。

    二是保障農村土地三權分置改革，細化林地承包經營規則。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。《解釋》在《民法典》《農村土地承包法》規定基礎上，根據林業生產經營特點進行了細化。第6條明確，家庭承包林地的承包方轉讓林地承包經營權未經發包方同意，或者受讓方不是本集體經濟組織成員，受讓方主張取得林地承包經營權的，人民法院不予支持；但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外。第10條規定，林地承包期內，因林地承包經營權互換、轉讓、繼承等原因，承包方發生變動，林地經營權人請求新的承包方繼續履行原林地經營權流轉合同的，人民法院應予支持。

    三是落實生態區位保護要求，明確公益林經營利用規則。《森林法》根據生態保護需要，將林地和林地上的森林劃分為公益林和商品林。中共中央、國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確，對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售；對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。《解釋》第14條規定，對于當事人訂立的公益林經營合同，人民法院應當進行特別審查，確保符合公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能，鼓勵經科學論證及嚴格遵守國家有關規定前提下，合理利用公益林林地資源和森林景觀資源。

    四是服務碳達峰碳中和目標實現，規范林業碳匯交易規則。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》要求，健全碳排放權交易機制，探索碳匯權益交易試點。我國已將林業碳匯作為國家核證自愿減排量項目納入碳排放權交易體系。《解釋》第16條明確，對于以林業碳匯為客體的新類型擔保，人民法院在堅持物權法定原則基礎上，依法保護擔保物權人的優先受償權。第20條允許當事人通過認購經核證的林業碳匯方式，替代履行森林生態環境損害賠償責任，明確人民法院可以綜合考慮各方當事人意見、不同責任方式的合理性等因素，依法予以適用。

    五是總結審判實踐經驗，豐富森林生態環境損害責任規則。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》要求，落實和完善生態環境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。《解釋》充分總結吸收環境資源司法實踐成功經驗，結合森林資源保護修復特點，于第17條明確違反國家規定造成森林生態環境損害，生態環境能夠修復的，人民法院可以判令侵權人在合理期限內，以補種樹木、恢復植被、恢復林地土壤性狀、投放相應生物種群等方式承擔修復責任；于第19條規定，人民法院確定侵權人承擔的森林生態環境損害賠償金額，應當綜合考慮受損森林資源在調節氣候、固碳增匯、保護生物多樣性、涵養水源、保持水土、防風固沙等方面的生態環境服務功能，予以合理認定。

    習近平總書記在參加今年首都義務植樹活動時指出，森林是水庫、錢庫、糧庫、碳庫。人民法院將認真貫徹落實習近平生態文明思想、習近平法治思想，以《解釋》的出臺為契機，完整準確全面貫徹新發展理念，不斷強化守護綠水青山的職責使命，統籌推進森林、草原、河湖、濕地等自然生態協同保護治理，鞏固增強生態系統碳匯能力，為努力建設人與自然和諧共生的美麗中國、共建清潔美麗世界作出更大貢獻，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開！

    《最高人民法院關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》已于2022年4月25日由最高人民法院審判委員會第1869次會議通過，現予公布，自2022年6月15日起施行。

    最高人民法院

    2022年6月13日

    法釋〔2022〕16號

    最高人民法院

    關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律

    若干問題的解釋

    （2022年4月25日最高人民法院審判委員會第1869次會議通過，自2022年6月15日起施行）

    為妥善審理森林資源民事糾紛案件，依法保護生態環境和當事人合法權益，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律規定，結合審判實踐，制定本解釋。

    第一條   人民法院審理涉及森林、林木、林地等森林資源的民事糾紛案件，應當貫徹民法典綠色原則，尊重自然、尊重歷史、尊重習慣，依法推動森林資源保護和利用的生態效益、經濟效益、社會效益相統一，促進人與自然和諧共生。

    第二條   當事人因下列行為，對林地、林木的物權歸屬、內容產生爭議，依據民法典第二百三十四條的規定提起民事訴訟，請求確認權利的，人民法院應當依法受理：

    （一）林地承包；

    （二）林地承包經營權互換、轉讓；

    （三）林地經營權流轉；

    （四）林木流轉；

    （五）林地、林木擔保；

    （六）林地、林木繼承；

    （七）其他引起林地、林木物權變動的行為。

    當事人因對行政機關作出的林地、林木確權、登記行為產生爭議，提起民事訴訟的，人民法院告知其依法通過行政復議、行政訴訟程序解決。

    第三條   當事人以未辦理批準、登記、備案、審查、審核等手續為由，主張林地承包、林地承包經營權互換或者轉讓、林地經營權流轉、林木流轉、森林資源擔保等合同無效的，人民法院不予支持。

    因前款原因，不能取得相關權利的當事人請求解除合同、由違約方承擔違約責任的，人民法院依法予以支持。

    第四條   當事人一方未依法經林權證等權利證書載明的共有人同意，擅自處分林地、林木，另一方主張取得相關權利的，人民法院不予支持。但符合民法典第三百一十一條關于善意取得規定的除外。

    第五條   當事人以違反法律規定的民主議定程序為由，主張集體林地承包合同無效的，人民法院應予支持。但下列情形除外：

    （一）合同訂立時，法律、行政法規沒有關于民主議定程序的強制性規定的；

    （二）合同訂立未經民主議定程序討論決定，或者民主議定程序存在瑕疵，一審法庭辯論終結前已經依法補正的；

    （三）承包方對村民會議或者村民代表會議決議進行了合理審查，不知道且不應當知道決議系偽造、變造，并已經對林地大量投入的。

    第六條   家庭承包林地的承包方轉讓林地承包經營權未經發包方同意，或者受讓方不是本集體經濟組織成員，受讓方主張取得林地承包經營權的，人民法院不予支持。但發包方無法定理由不同意或者拖延表態的除外。

    第七條   當事人就同一集體林地訂立多個經營權流轉合同，在合同有效的情況下，受讓方均主張取得林地經營權的，由具有下列情形的受讓方取得：

    （一）林地經營權已經依法登記的

    （二）林地經營權均未依法登記，爭議發生前已經合法占有使用林地并大量投入的；

    （三）無前兩項規定情形，合同生效在先的。

    未取得林地經營權的一方請求解除合同、由違約方承擔違約責任的，人民法院依法予以支持。

    第八條   家庭承包林地的承包方以林地經營權人擅自再流轉林地經營權為由，請求解除林地經營權流轉合同、收回林地的，人民法院應予支持。但林地經營權人能夠證明林地經營權再流轉已經承包方書面同意的除外。

    第九條   本集體經濟組織成員以其在同等條件下享有的優先權受到侵害為由，主張家庭承包林地經營權流轉合同無效的，人民法院不予支持；其請求賠償損失的，依法予以支持。

    第十條   林地承包期內，因林地承包經營權互換、轉讓、繼承等原因，承包方發生變動，林地經營權人請求新的承包方繼續履行原林地經營權流轉合同的，人民法院應予支持。但當事人另有約定的除外。

    第十一條   林地經營權流轉合同約定的流轉期限超過承包期的剩余期限，或者林地經營權再流轉合同約定的流轉期限超過原林地經營權流轉合同的剩余期限，林地經營權流轉、再流轉合同當事人主張超過部分無效的，人民法院不予支持。

    第十二條   林地經營權流轉合同約定的流轉期限超過承包期的剩余期限，發包方主張超過部分的約定對其不具有法律約束力的，人民法院應予支持。但發包方對此知道或者應當知道的除外。

    林地經營權再流轉合同約定的流轉期限超過原林地經營權流轉合同的剩余期限，承包方主張超過部分的約定對其不具有法律約束力的，人民法院應予支持。但承包方對此知道或者應當知道的除外。

    因前兩款原因，致使林地經營權流轉合同、再流轉合同不能履行，當事人請求解除合同、由違約方承擔違約責任的，人民法院依法予以支持。

    第十三條   林地經營權流轉合同終止時，對于林地經營權人種植的地上林木，按照下列情形處理：

    （一）合同有約定的，按照約定處理，但該約定依據民法典第一百五十三條的規定應當認定無效的除外；

    （二）合同沒有約定或者約定不明，當事人協商一致延長合同期限至輪伐期或者其他合理期限屆滿，承包方請求由林地經營權人承擔林地使用費的，對其合理部分予以支持；

    （三）合同沒有約定或者約定不明，當事人未能就延長合同期限協商一致，林地經營權人請求對林木價值進行補償的，對其合理部分予以支持。

    林地承包合同終止時，承包方種植的地上林木的處理，參照適用前款規定。

    第十四條   人民法院對于當事人為利用公益林林地資源和森林景觀資源開展林下經濟、森林旅游、森林康養等經營活動訂立的合同，應當綜合考慮公益林生態區位保護要求、公益林生態功能及是否經科學論證的合理利用等因素，依法認定合同效力。

    當事人僅以涉公益林為由主張經營合同無效的，人民法院不予支持。

    第十五條   以林地經營權、林木所有權等法律、行政法規未禁止抵押的森林資源資產設定抵押，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，抵押權人與抵押人協議以抵押的森林資源資產折價，并據此請求接管經營抵押財產的，人民法院依法予以支持。

    抵押權人與抵押人未就森林資源資產抵押權的實現方式達成協議，抵押權人依據民事訴訟法第二百零三條、第二百零四條的規定申請實現抵押權的，人民法院依法裁定拍賣、變賣抵押財產。

    第十六條   以森林生態效益補償收益、林業碳匯等提供擔保，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現擔保物權的情形，擔保物權人請求就擔保財產優先受償的，人民法院依法予以支持。

    第十七條   違反國家規定造成森林生態環境損害，生態環境能夠修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織依據民法典第一千二百三十四條的規定，請求侵權人在合理期限內以補種樹木、恢復植被、恢復林地土壤性狀、投放相應生物種群等方式承擔修復責任的，人民法院依法予以支持。

    人民法院判決侵權人承擔修復責任的，可以同時確定其在期限內不履行修復義務時應承擔的森林生態環境修復費用。

    第十八條   人民法院判決侵權人承擔森林生態環境修復責任的，可以根據鑒定意見，或者參考林業主管部門、林業調查規劃設計單位、相關科研機構和人員出具的專業意見，合理確定森林生態環境修復方案，明確侵權人履行修復義務的具體要求。

    第十九條   人民法院依據民法典第一千二百三十五條的規定確定侵權人承擔的森林生態環境損害賠償金額，應當綜合考慮受損森林資源在調節氣候、固碳增匯、保護生物多樣性、涵養水源、保持水土、防風固沙等方面的生態環境服務功能，予以合理認定。

    第二十條   當事人請求以認購經核證的林業碳匯方式替代履行森林生態環境損害賠償責任的，人民法院可以綜合考慮各方當事人意見、不同責任方式的合理性等因素，依法予以準許。

    第二十一條   當事人請求以森林管護、野生動植物保護、社區服務等勞務方式替代履行森林生態環境損害賠償責任的，人民法院可以綜合考慮侵權人的代償意愿、經濟能力、勞動能力、賠償金額、當地相應工資標準等因素，決定是否予以準許，并合理確定勞務代償方案。

    第二十二條   侵權人自愿交納保證金作為履行森林生態環境修復義務擔保的，在其不履行修復義務時，人民法院可以將保證金用于支付森林生態環境修復費用。

    第二十三條   本解釋自2022年6月15日起施行。施行前本院公布的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。