四中全會勾勒出法治反腐藍圖
稿件來源: 法制日報——法制網(wǎng)
●依法治國與依法反腐是一個相連貫的問題,依法反腐是依法治國的重要組成部分
●黨的十八屆四中全會公報從四個方面搭建起制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運行的基本框架
●反腐需要通過一系列法律制度的設(shè)計并不斷完善,黨已找到了一條制度反腐新路
□法制網(wǎng)記者杜曉
□法制網(wǎng)實習(xí)生王菁
10月25日,十八屆中央紀委四次全會在北京舉行。在反腐工作日益受到關(guān)注的大背景下,此次會議具有特別的意味。
黨的十八屆四中全會提出,全面推進依法治國,總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家。在接受《法制日報》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家看來,以依法治國為主題的黨的十八屆四中全會的勝利召開,對反腐工作進一步朝著法治化、制度化方向邁進,具有十分積極而深遠的意義。
依法治國是依法反腐的重要基礎(chǔ)
黨的十八屆四中全會審議并通過中共中央紀律檢查委員會關(guān)于李東生、蔣潔敏、王永春、李春城、萬慶良嚴重違紀問題審查報告,審議并通過中共中央軍事委員會紀律檢查委員會關(guān)于楊金山嚴重違紀問題審查報告,確認中央政治局之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬慶良開除黨籍的處分。
10月21日,黨的十八屆四中全會召開第二天,中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站先后發(fā)布三條官員“出事”的消息,分別是:昆明市委常委、常務(wù)副市長李喜接受組織調(diào)查,湖北省政協(xié)原常委、省政協(xié)經(jīng)濟委員會原副主任梅祖恩和湖北省國資委原黨委委員、副主任王侃被開除黨籍。隨后,廣東省紀委監(jiān)察廳網(wǎng)站又發(fā)布消息稱,深圳市委常委、政法委書記蔣尊玉因涉嫌嚴重違紀問題,正在接受組織調(diào)查。
黨的十八大以來,越來越多的人已經(jīng)習(xí)慣了反腐工作的快節(jié)奏。在相關(guān)部門查辦的涉腐案件中,被調(diào)查的省部級以上官員為數(shù)不少,級別較低的腐敗官員則數(shù)量更多,“拍蠅打虎”日益成為反腐新常態(tài)。黨的十八屆四中全會公報中的多項表述,則被認為是給依法反腐打下更為堅實的基礎(chǔ)。
“依法治國概念本身就是強調(diào)我們要通過法治的手段來治理國家,換句話說,公共權(quán)力的行使必須要依法進行,權(quán)力必須在法律的軌道上運行。因為依法治國就是強調(diào)公共權(quán)力必須首先按照法律法規(guī)來行使。我們反腐、防腐制度措施的制定都是為了規(guī)范公共權(quán)力。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家對《法制日報》記者說,“依法治國可以說是反腐的重要工具,它規(guī)定和規(guī)范公共權(quán)力,并對這種權(quán)利進行制約和監(jiān)督。”
黨的十八屆四中全會提出,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。
“由此可見,我們把反對權(quán)力腐敗提升到了憲法高度,憲法就是限制約束和監(jiān)督公共權(quán)力的。從憲法層面來看就是對公共權(quán)力的約束和監(jiān)督。依靠憲法原則和憲法的價值來運行,這是依法反腐的一個重要基礎(chǔ)。”竹立家說。
中央黨校教授辛鳴告訴《法制日報》記者,依法治國的大環(huán)境形成之后,能夠更有力地推進依法反腐態(tài)勢的形成,對于我們依照法律法規(guī)反對腐敗自然水到渠成。依法治國與依法反腐是一個相連貫的問題,依法反腐是依法治國重要組成部分。
依法反腐核心在于依法制約權(quán)力
黨的十八屆四中全會召開前,河北省廊坊市中級人民法院一審開庭審理國家發(fā)展和改革委員會原副主任、國家能源局原局長劉鐵男受賄案。
根據(jù)檢察機關(guān)指控,劉鐵男于2002年至2012年間,利用其擔(dān)任國家計委產(chǎn)業(yè)發(fā)展司司長、國家發(fā)改委工業(yè)司司長、國家發(fā)改委副主任等職務(wù)上的便利,為山東南山集團有限公司宋作文等人在項目審批、設(shè)立汽車4S店等方面謀取利益,單獨或與其子劉德成共同非法收受上述人員給予的財物,價值共計3558.3592萬元。
在法庭上,劉鐵男作最后陳述時痛哭流涕,感嘆自己“怎么會墮落成這樣”。
此前,有媒體報道稱,“劉鐵男涉嫌受賄主要利用其手中的項目審批權(quán)力”。
“權(quán)力腐敗實際上就是權(quán)力沒有依法運行。”竹立家說,過去我們講反腐,主要指的是在權(quán)力運行過程中進行反腐；現(xiàn)在,我們將反腐提高到了一個更高的層次,那就是權(quán)力決策層面的反腐,因為決策權(quán)層面如果不按法律程序進行,將成為腐敗的滋生地。從一系列腐敗案件來看,腐敗現(xiàn)象不光出現(xiàn)在權(quán)力運行過程中,也存在于在權(quán)力的決策層面,權(quán)力決策層面的腐敗甚至更嚴重,這些腐敗對公共資源、社會穩(wěn)定、人民群眾利益、黨的形象等危害更大。
劉鐵男“落馬”后,國家能源局的多名工作人員相繼被帶走。廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強在接受媒體采訪時表示,能源項目屬于資本密集型領(lǐng)域,投資數(shù)額一般都很大,動輒數(shù)百億元。同時,全國的項目太多,而負責(zé)審批的主要是幾個人,權(quán)力比較集中。
記者注意到,在黨的十八屆四中全會公報中,有大量關(guān)于規(guī)范權(quán)力和制約權(quán)力的表述,如,“健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”；“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力,把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”等。
竹立家認為,黨的十八屆四中全會公報從四個方面搭建起制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運行的基本框架,對于依法反腐具有十分重大的意義:
全面性。四中全會對于依法治國的強調(diào)為法治中國建設(shè)設(shè)計了的一個宏大藍圖,藍圖中特別強調(diào)“三位一體”,即“黨的領(lǐng)導(dǎo),依法治國,人民民主”相統(tǒng)一。藍圖的中心點就是約束、制約、監(jiān)督權(quán)力,為使人民民主可以真正參與進來,進行權(quán)力的監(jiān)督和制約、遏制腐敗現(xiàn)象而構(gòu)建出的全面藍圖。從法律層面提到法制建設(shè),設(shè)計到由上到下的一系列法律和相關(guān)司法體制改革以及法律教育的方方面面。
升級版。依憲治國是依法治國的升級版,首次把依法治國界定為依憲治國,把依法執(zhí)政界定為依憲執(zhí)政,將權(quán)力的制約和監(jiān)督、把人民群眾的參與過程提高到憲法層次,將黨的執(zhí)政權(quán)和憲法之間的相互關(guān)系都涵蓋進來。同時,全會還要求任何團體、個人必須在憲法的原則下進行,這樣比較好地解決了腐敗現(xiàn)象通常表現(xiàn)出來的權(quán)大于法、人大于法等問題。
人民性。人民民主和依法治國是相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一的。全會公報通篇所談到的各項改革,都強調(diào)人民參與,將人民民主與依法治國有效結(jié)合起來,形成了比較完整的理論標準。在各項改革中幾乎都強調(diào)了人民參與,人民民主是依法治國的基礎(chǔ),因此在執(zhí)行和實行依法治國時,就會有人民民主的保障,腐敗現(xiàn)象和腐敗行為也會受到人民的監(jiān)督。
實踐性。全會公報特別突出實踐性和具體性,過去談到的原則和理論上的問題,必須要投入到實踐中去。關(guān)于法制建設(shè),已經(jīng)開始從有法可依進入到有法必依的階段,可以說,公報對于整個法律監(jiān)督過程說的很細,可操作性比較強,對于反腐工作有著重要的具體指導(dǎo)意義。
“對于反腐工作而言,無論是依法決策還是依法行政,都是權(quán)力約束和監(jiān)督過程的重要組成部分。從理念上講,就是說權(quán)力必須在憲法和法律的框架下運行。”竹立家說。
中央黨校教授林喆認為,目前不能抽象地看反腐,反腐過程涉及的都是一些具體問題,也會隨著具體問題的解決迎刃而解,其中一個關(guān)鍵點就在于,權(quán)力不能太集中。隨著對權(quán)力不斷進行分化、制約,將使腐敗問題一步步得到解決。
從運動反腐到制度反腐不斷前行
回顧歷史可以清晰地看出,我們黨對于反腐敗的堅決態(tài)度和有力舉措是一以貫之的,反腐倡廉堪稱是治國理政的生命線。同時,我們黨多年反腐工作所取得的輝煌成績,又清晰地呈現(xiàn)出從運動反腐向制度反腐的前進軌跡。
“無論是在幼年時期還是在執(zhí)政時期,黨始終把反腐敗作為一項重要工作。探尋如何更好地將反腐敗與不同時期的工作重心相結(jié)合,是我們黨始終不渝的努力目標,在今天也是如此。”林喆說。
1937年8月,國共兩黨即將進行第二次合作,一大批黨員干部就要到“白區(qū)”去工作。在這個重大的歷史時刻,朱德同志強調(diào),要加強教育,提高認識,突破酒色財氣和富貴功名的難關(guān)。第二次國共合作開始還不到兩個月時,毛澤東同志在延安黨的活動分子會議上告誡黨的干部,要警惕國民黨施行的“升官發(fā)財酒色逸樂”的引誘。
在新中國成立伊始,第一代領(lǐng)導(dǎo)人對反腐仍然保持著高度清醒的頭腦。
“毛澤東同志是極了解中國社會的。他清醒地看到,管理這樣一個分散于遼闊疆土之上、尚處貧窮的人群,要引導(dǎo)他們走向富裕之路,其工程建構(gòu)是何等的巨大且艱難。因此,毛澤東選擇了所有權(quán)公有制和計劃經(jīng)濟體制這樣的管理形式,但是他也意識到了問題的另一面,要保證權(quán)力高度集中的國家管理系統(tǒng)有序地快速運轉(zhuǎn),就必須純潔和疏通權(quán)力運行的每一環(huán)節(jié),使之不受阻礙。”林喆說,在毛澤東時代,我們黨基本上采取的是這樣一系列運動式的方式來反腐敗。
鄧小平同志在倡導(dǎo)改革開放的同時,也從宏觀上明確了反腐敗工作的指導(dǎo)思想。他指出,“打擊經(jīng)濟犯罪活動,我們說不搞運動,但是我們一定要說,這是一個長期的經(jīng)常的斗爭”。“在整個改革開放過程中都要反腐敗”。根據(jù)這個長期性戰(zhàn)略思想,黨和國家一方面致力于長期性的法制、制度的改革和建設(shè),一方面集中力量打擊突出犯罪活動,遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)展蔓延勢頭,不斷取得階段性成果。
2002年11月,黨的十六大召開,確立了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉工作方針,懲治與預(yù)防腐敗的關(guān)系更加明確。學(xué)界有觀點認為,以黨的十六大召開為標志,黨和國家真正進入了制度反腐的階段。
2004年是反腐敗力度較大的一年。
“在這一年當(dāng)中,中央陸續(xù)出臺了一系列重要舉措:首先是加強和改進了國有企業(yè)反腐倡廉的工作；其次是中紀委統(tǒng)一管理了派駐機構(gòu)；第三是頒布了兩個條例,既《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,此外還發(fā)出了《關(guān)于堅決制止借兩個條例學(xué)習(xí)培訓(xùn)之名搞不正之風(fēng)的通知》。”林喆說。
到2005年,反腐工作開始進入依靠制度體系反腐敗階段。2005年1月3日,中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》,確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針,作出建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的戰(zhàn)略決策,提出拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的要求。
“從黨的十六大提出十六字方針開始,再到《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》中提出‘以教育為基礎(chǔ),以制度為關(guān)鍵,以監(jiān)督為保障’,然后就是黨的十七大提出‘讓權(quán)力在陽光下運行’——可以看出,我們黨已經(jīng)找到了一條制度反腐新路。”林喆說,我們現(xiàn)在提到的反腐主要就是制度反腐,反腐需要通過一系列法律制度的設(shè)計并不斷完善。
反腐法治化道路前景充滿光明
數(shù)據(jù)表明,黨的十八大以來,反腐工作體現(xiàn)出了極高的效率。
據(jù)統(tǒng)計,從2012年12月截至2014年7月31日10時,在被中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站通報涉嫌違法違紀的官員中,廳局級以上干部至少有314名。
之后,在2014年8月11日,中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布了10條案件查處信息,其中9人是廳級干部,創(chuàng)下一個新紀錄。
對于近來官場“地震”頻發(fā)的山西省而言,一周內(nèi)三名省委常委和一名副省長的“落馬”,讓山西省成為黨的十八大之后落馬“老虎”最為集中的地區(qū)。
被外界稱為“天下第一司”的國家發(fā)改委價格司,目前還保留一名巡視員和一名副巡視員兩名司局級領(lǐng)導(dǎo)。就在今年上半年,同處一個地點辦公的國家能源局同樣有多名業(yè)務(wù)部門負責(zé)人因腐敗被替換。
“我認為,針對反腐規(guī)律來說,對于現(xiàn)有反腐現(xiàn)象和腐敗問題,在治標方面已經(jīng)取得了十分明顯的階段性成果。下一階段的主要任務(wù)是,如何在進一步加強反腐治標的同時把治本的思路和舉措進一步體現(xiàn)出來,治標與治本共同推進,真正使腐敗徹底被消除掉,在這方面還應(yīng)該有一系列的制度安排。”辛鳴說。
辛鳴認為,現(xiàn)在有一種錯誤的觀點,認為當(dāng)前的反腐工作帶有運動色彩。我們一定不要把治標和治本割裂開來,因為反腐治標是為治本打下堅實的基礎(chǔ),也是為我們形成反腐治本的制度和法律積累經(jīng)驗。制度和法律不會憑空而來,也不能閉門造車,必須要在反腐實踐中逐步積累和成熟。
“還有人說我們有一些治標的反腐行為不是依法反腐,只有到了治本階段才是依法反腐。可以說,我們的反腐工作從治標到治本,都是在按照依法反腐的思路向前推進,讓依法反腐越來越成熟,越來越規(guī)范,越來越深入。”辛鳴說,曾有人擔(dān)心反腐敗會影響經(jīng)濟的發(fā)展、會挫傷黨員干部的積極性,但是,一年多來的實踐表明,反腐敗給中國社會帶來的是正能量而不是相反；反腐敗重塑了政黨形象而不是相反；反腐敗保護了黨員干部而不是相反；反腐敗讓經(jīng)濟社會發(fā)展更健康而不是相反。
在反腐敗法暫時還沒有問世的狀況下,林喆認為,“可以先考慮制定兩部規(guī)范性文件,結(jié)合我國當(dāng)前的反腐體制,也能在一定程度上發(fā)揮反腐敗法的作用。”林喆說,這兩部規(guī)范性文件的名稱可以定為“國家公職人員行為道德典”和“國家公職人員腐敗犯罪懲治條例”。
關(guān)于文件的落實也是十分重要的方面。“我們現(xiàn)在能管住干部的主要是兩個規(guī)定,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核暫行規(guī)定》。不過,多年來,很少有貪官是通過這兩部規(guī)定被查出來的。因此,在落實相關(guān)條例規(guī)定時,要增加審核、公示、考核、懲治等環(huán)節(jié)。”林喆說。
竹立家認為,依法反腐的一大關(guān)鍵就在于有法必依。“要發(fā)揮憲法、法律對黨員行為、社會行為、個人行為的規(guī)范問題和指導(dǎo)作用。全會公報不但給我們制定了路線圖,還給予我們具體落實的辦法。當(dāng)然,在未來幾年,我們要面對的反腐最根本的問題,就是將一系列的部署落到實處,使法治中國建設(shè)真正成為現(xiàn)實,使人民的安全指數(shù)、幸福指數(shù)、福利指數(shù)大幅度提高。總而言之,就是落實,落實再落實”。
“通過進一步完善制度、法律來強化反腐工作的方向已經(jīng)十分清晰和明確。當(dāng)前不斷強調(diào)和突出的依法依規(guī)從嚴治黨本身也是屬于依法反腐的范圍。今年5月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》表明,許多和反腐有關(guān)的法律制度設(shè)計都將會逐步成型。”辛鳴說。
制圖/李曉軍
