中國誠信建設完成頂層設計
專家比照解讀國務院《綱要》和中央文明委《意見》
稿件來源: 法制日報——法制網
□法制網記者 萬學忠
6月27日,國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》(簡稱《綱要》),部署加快建設社會信用體系、構筑誠實守信的經濟社會環境。這是我國首部國家級社會信用體系建設轉型規劃。
8月1日,中央文明委下發《關于推進誠信建設制度化的意見》(簡稱《意見》)。作為建設“誠信中國”的重要指南,《意見》勾畫出推進誠信建設制度化的目標任務和實現路徑,以制度的力量培育誠信自覺,用制度的籠子關住失信行為。
上述《綱要》、《意見》的出臺,意味著誠信建設頂層設計的完成。《綱要》提出了哪些目標要求和主要任務?《意見》提出的誠信建設路徑和舉措有哪些?本報特邀請清華大學教授于安進行解讀和點評。
誠信建設完成頂層設計
記者:《綱要》和《意見》出臺的意義是什么?二者側重點有何不同?他們之間的關系是什么?
于安:國務院的《綱要》是改革開放以來在推進社會信用體系領域,涉及領域最為廣泛,現實針對性最為鮮明,執行性措施部署最為有力的政府工作綱領,它對社會各方面的作用將通過中央部門和地方政府的行政措施逐漸體現出來。中央文明委的《意見》是為了執行貫徹國務院的《綱要》,旨在推進社會誠信制度化的精神文明建設工作指南。它們是國家對市場誠信多領域失控,社會道德體系大面積失范的一次綜合回應,在市場培育和社會發育歷史上是前所未有的一次政府治理。中央文明委的《意見》以制度性建設為主題,更新了精神文明建設的工作重點和推進方式。制度化、技術化和基礎性是它們的共同特征,大數據和電子通信技術的應用則提供了可執行性和可控制性。
雖然上述兩個文件是一個中期工作計劃和階段性行動綱領,但是從就市場經濟制度發展而言,它是一個不亞于編纂法典的商業制度再構建；對社會領域治理而言,它是一個與精神教化相互依存的制度鋪設。正是這些制度措施的基礎性和技術性,使它們不是對自主性自發性市場交易機制的替代,也不是對自治性自抑性社會運行機制的替代,而是保護社會安全和社會團結免受侵害的國家規制措施,也是一個向利己性市場注入社會基本倫理提高其社會接受度的成長扶助行為。它有助于避免市場因欺詐而無序,避免社會因虛假而失德,減少經濟活動失信對社會利益之侵害,降低市場交易成本提高市場運行經濟效率。
同時強調完善法律法規
記者:《綱要》和《意見》在提到誠信建設的指導思想時,均強調完善法律法規。《綱要》提出:“以健全信用法律法規和標準體系、形成覆蓋全社會的征信系統為基礎”；《意見》提出:“以完善法律法規為保障,大力推進誠信建設制度化”。為什么說,完善的法律法規是信用建設的基礎和保障?
于安:大致上有以下三方面原因:
第一,一些失信行為造成侵權,包括危害社會國家利益的行政違法刑事犯罪和侵害當事人利益的民事侵權。對于這些行為,僅僅依靠社會譴責和自身內省不足以懲罰和制止,也不能夠維護社會運行所必須的基本秩序；
第二,政務失信影響政府活動合法性和政治穩定,依據法律手段進行矯正才能使其重新恢復到合法運行的軌道。對政府的監督必須依法進行是一個基本原則,這包括對政務失信行為的舉報、調查、審議和決策；
第三,信用和信息管理體系需要國家制度保障。大面積使用征信機制特別是借鑒金融系統的征信管理經驗,雖然有利于提高社會信息管理效率和使用效率,但是由于分享面積過于寬大,不可避免地存在信息采集和使用中的管理風險和侵權風險,所以法律對征信和其他信息管理的規范是必不可少的。
堅持德法并舉剛柔相濟
記者:在談到誠信建設的主要原則時,《綱要》和《意見》均強調政府推動、社會共建,分步實施、重點突破。但也有些提法不同,比如,《意見》提出:教育為先、德法并舉。在“依法制裁”之外,強調輔以“德化教育”。《綱要》和《意見》均重視誠信教育。《綱要》提出:大力開展信用宣傳普及教育進機關、進企業、進學校、進社區、進村屯、進家庭活動。“德化教育”在誠信建設中有何積極意義?
于安:社會信用治理中的“德法并舉”,是并行不悖相互依存的關系。廣義的“德”包括價值觀和倫理準則,為法律提供正當性基礎和社會文化基礎。善良丑惡榮光恥辱不僅是普遍社會倫理,也是支撐法律的重要內涵,鮮廉寡恥的立法即使有再高的管理效率也不能為社會承認。文明委《意見》中所說“德化教育”強調“德”對人的影響方式在于精神接受和心靈感悟,外來強制不能替代這種接受方式。“教育優先”表明了倫理輸入的基礎性,強調價值觀的根本性。
“德法并舉”不是簡單的旗鼓相當,兩者的作用及其作用方式因為對象而有不同的意義。在政務和司法活動中,依法辦事是第一原則；在自主性市場和自治性社會中,社會倫理的作用更為經常。代表國家意志的法律往往更多的致力于對道德底線的保護和對基本秩序的規制。
服務業嚴重失信實行一票否決
記者:《意見》對服務業提出進一步的職業要求。特別提出,律師、會計師、稅務師、環評工程師等群體,如果出現嚴重失信行為,要對其資格準入、年審、職稱評定實行“一票否決”。為什么對這個公共服務群體要求更嚴?
于安:主要原因是服務產品和科技型貨物產品本身的質量失信風險高于交易失信風險。服務產品提供智力服務,其產品規格和質量標準不容易作出量化規定和測量。服務的效果不容易或者不可能短期內作出判斷,有些服務也難以用退貨或者再次服務進行補償。因此國家對它們的規制管理和對消費者的保護,主要是以資格管理為依托。當失信積累到嚴重程度時,就用所謂“一票否決”的資格管理方式進行懲罰。其他信用管理手段包括規定公開信息、監督承諾的履行,鼓勵專業咨詢和普及科技常識等。
重大決策不能背離誠信
記者:政務誠信是社會信用體系建設的關鍵。針對決策誠信,《綱要》提出:“完善政府決策機制和程序,提高決策透明度。”《意見》進一步明確:各地各部門“在制定與公民現實利益密切相關的具體政策措施時,……要防止具體政策措施與誠信建設相背離”。強調“決策誠信”有何現實意義?
于安:至少有以下兩方面意義:
第一,促進和規范政府決策持之有據。決策應當回應現實需要,符合實際情況。政府決策不能依靠憑空想象,更不能使用未經核實的虛假數據,特別是使用不確切的統計數據。這一方面要求政府決策議題的設置和議程管理應當把客觀事實作為依據,另一方面應當保證統計工作的獨立和統計數據的客觀真實。為此應當對統計調查引入國家監督和法律質疑程序,并且考慮逐步放開社會調查和信譽評級服務業；
第二,促進和規范政府決策言必信行必果,說到做到,失信問責。政府合法性的基礎是社會信任,社會支持源于對政府的信任。社會信任依托于政府承諾的實現,失信于民將危及政府合法性根基。至于具體工作中的政府誠實信用應當重點體現于與公眾利益直接相關的事項。政府承諾要不斷提高法治水平,要有客觀依據,要說明法律性質,并排除政府能力以外的不可抗力作用等等。
營造誠信建設輿論聲勢
記者:《綱要》和《意見》均重視輿論監督的作用。《綱要》提出:“完善社會輿論監督機制,加強對失信行為的披露和曝光,發揮群眾評議討論、批評報道等作用。”《意見》提出:“充分發揮輿論監督作用,對失信敗德行為進行批評揭露,使之成為‘過街老鼠’。”《意見》還用專章闡述如何營造誠信建設輿論聲勢。誠信建設為什么要重視輿論引導作用?對此,您有何建議?
于安:這可以分為社會與政務兩部分來認識:第一,對于社會來說,輿論批評是社會自治的方式之一,是社會自我調節自我矯正的表現。輿論批評也是維護社會道德準則的方式之一,社會的批評譴責使失信者喪失道德立足點并遭受社會的排斥,是減少和消除失信行為的一種方式；第二,對于政府來說,輿論批評是對政府監督制度的一部分,是法律上公民基本權利的運用。對輿論的批評政府有義務進行回應,調查屬實后必須予以糾正。
（責任編輯:秦晶）
